समानुपातिक प्रणाली: गलत अभ्यासले ध्येयमै क्षति

समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली विद्यमान संविधान २०७२ को विवादास्पद विषयमध्ये एक हो। देशका फरक जातजाति, समुदाय, क्षेत्र, लिंग र भाषाभाषीका प्रतिनिधिलाई संसद‍्मा प्रतिनिधित्व गराइ समावेशी संसद् बनाउन सफल भएको भनी यस प्रणालीको प्रशंसा हुने गर्छ। साथै, यस प्रणालीमार्फत राजनीतिक दलका नेताले आफ्ना नातागोता, आफन्त, चाकडीबाज तथा रकमको मोलमोलाइमा जनप्रतिनिधि बनाए भन्ने आम बुझाइ पनि छ। हालैको दिनमा यस प्रणालीले स्पष्ट जनमत दिन नसक्ने र कुनै एकल दललाई बहुमत प्राप्तिमा अप्ठ्यारो बनाएकोले देशमा अस्थिरता बढाएको भन्ने मत दलका नेतृत्वबीचमा समेत प्रखर बन्दै गएको छ। गत असार १७ मा संसद्का प्रमुख दुई दल, नेपाली कांग्रेस र नेकपा (एमाले)ले सातबुँदे सहमति गरी संविधान संशोधन, त्यसमा पनि निर्वाचन प्रणालीको पुनरवलोकन गर्ने भनी गठबन्धन सरकार बनाउने कार्यले यसै विचारलाई थप सार्थक तुल्याएको छ।

समानुपातिक प्रणालीको अवस्था
संविधानको प्रस्तावनाले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन व्यवस्थाको माध्यमद्वारा दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्ने अशिष्ट राखेको छ। धारा ७४ ले बहुदलवादमा आधारित बहुदलीय प्रतिस्पर्धात्मक संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय शासन व्यवस्थाबमोजिम राज्य सञ्चालन गरी संविधानको आकांक्षा पूर्ति गर्ने विश्वास गरेको छ।

सार्वभौमसत्ता र राजकीय सत्तासम्पन्न नेपाली जनता आफ्ना प्रतिनिधिमार्फत शासन गर्छन्। सोहीबमोजिम संघीय संरचनामा कुल २७५ प्रतिनिधिसभा सदस्यमध्ये ६० प्रतिशत (१६५ जना) प्रत्यक्ष र बाँकी ४० प्रतिशत (११० जना) समानुपातिक प्रणालीमार्फत निर्वाचन गर्ने व्यवस्था संविधानले गरेको छ। प्रत्यक्ष निर्वाचन प्रणालीले समाजको विविधतालाई पूर्ण रूपमा संसद‍्मा प्रकट (रिफ्लेक्ट) गर्न नसकेकाले त्यसलाई परिवर्तन गरी समावेशी सदन बनाउने अभीष्टसाथ यस किसिमको मिश्रित प्रणाली अपनाइएको हो। 

मूलतः संविधानले समतामूलक समाज निर्माण गर्ने संकल्प राखेको छ। जसका लागि राज्यको नीति र कानून निर्माण गर्ने मूल थलो संसद्‍मा पिछडिएका र सीमान्तकृत नागरिकको सहभागी हुन आवश्यक छ। यही उद्देश लिएर संविधान निर्माताले समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली व्यवस्था गरेको बुझ्न सकिन्छ। तर विगतका आमनिर्वाचन र विशेष गरी २०७४ र २०७९ को समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीबाट चुनिएका सांसदको विश्लेषण गर्दा यस प्रणालीको उपयोग सीमान्तकृत र पिछडिएका समूहको प्रतिनिधित्व गराउनेभन्दा पनि समाजको कुलीन वर्ग प्रत्यक्ष जनतामा नगई सोझै सिफारिसको आधारमा राज्यसत्तामा पुग्ने सिँढीको रूपमा यसको दुरुपयोग गरेको प्रस्ट देखिन्छ। अर्थात् समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली राज्यका उच्च वर्गका व्यक्तिको कब्जा (एलिट क्याप्चर)मा पुगेको छ। जसले गर्दा समाजमा राजनीतिक दल र यस प्रणालीमाथि नै नकारात्मक दृष्टिकोण फैलिएको छ।

त्रुटिपूर्ण संवैधानिक बनोट
अहिलेको सरकार बनाउनका लागि कांग्रेस र एमालेले गरेको सहमतिको सात बुँदामध्ये एउटामा ‘संविधान लागू भएपश्चात् अभ्यासमा देखा परेका सबल पक्ष र दुर्बल पक्ष तथा जटिलताको समीक्षा गरी राजनीतिक स्थायित्वका लागि संविधानमा आवश्यक संशोधन र तदअनुकूलको कानून निर्माणलाई प्राथमिकता दिने’ भन्ने उल्लेख छ। यस बुँदालाई सार्वजनिक रूपमा समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीलाई संशोधन गर्ने मनसाय प्रकट गरेको बुझिएको छ। तर 'समावेशी सिद्धान्तलाई सिद्ध्याउन देश पश्चगामी बाटोतर्फ दुई शक्तिले लगे भने विद्यमान प्रणालीको बचाउमा आफूहरू उत्रिने' अर्को प्रमुख शक्ति माओवादीले जनाएको छ। यस अवस्थाले मूलतः समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमा परिवर्तन गरे समावेशी सिद्धान्तकै अन्त हुन्छ त भन्ने यक्ष प्रश्न जन्माएको छ। 

यसको निम्ति हामीले संवैधानिक समग्र व्यवस्था बुझ्न जरुरी छ।

संविधानले राज्यमा जनताबीच सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न अंगीकार गरेको एक आधारभूत सिद्धान्त हो समावेशी। नेपालको विविधतायुक्त समाज झल्काउनुका साथै सीमान्तीकृत जनतालाई समेत कानून बनाउने संरचनामा प्रतिनिधित्व गराउने हेतुले समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली अंगीकार गरेको हो। संविधानको प्रस्तावनाले नै प्रस्ट रूपमा जातीय, क्षेत्रीय, भाषिक, धार्मिक, लैंगिक विभेद र सबै प्रकारका जातीय छुवाछूतको अन्त्य गरी आर्थिक समानता, समृद्धि र सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न समानुपातिक समावेशी र सहभागितामूलक सिद्धान्तका आधारमा समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने संकल्प गरेको छ। 

संविधानको यही संकल्प पूर्ति गर्न संविधानले आर्थिक, सामाजिक वा शैक्षिक दृष्टिले पछाडि परेका (महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, मधेशी, थारू, मुस्लिम, पिछडा वर्ग, अल्पसंख्यक, सीमान्तीकृत, अपांगता भएका व्यक्ति, लैंगिक तथा यौनिक अल्पसंख्यक, किसान, श्रमिक, उत्पीडित/पिछडिएको क्षेत्र, नागरिक तथा आर्थिक रूपले विपन्न खस आर्य)लाई राज्यका निकायमा सहभागिता गराउन धारा ४२ अनुरूप सामाजिक न्यायको मौलिक हक हुने भन्ने व्यवस्था गरेको छ। तर संविधान आफैँले संरक्षण गर्नुपर्ने भनेका पहिचान नसमेटीकन संविधानले संकुचित समावेशीको परिभाषाको आधारमा समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीको व्यवस्था गरेको छ। 

संविधानको धारा ८४(२) ले समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीबमोजिम हुने प्रतिनिधि सभाको निर्वाचनका लागि राजनीतिक दलले उम्मेदवारी दिँदा जनसंख्याको आधारमा महिला, दलित, आदिवासी जनजाति, खस आर्य, मधेसी, थारू, मुस्लिम, पिछडिएको क्षेत्र समेतबाट बन्दसूचीका आधारमा प्रतिनिधित्व गराउने व्यवस्था गरेको छ। जसअनुरूप संघीय कानुन प्रतिनिधिसभा सदस्य निर्वाचन ऐन, २०७४ ले दफा २८ को राजनीतिक दलले उम्मेदवार बन्दसूची तयार गर्दा भूगोल र प्रादेशिक सन्तुलन समेत ध्यान दिई जनसङ्ख्याको आधारमा दलित, आदिवासी जनजाति, खस आर्य, मधेशी, थारू, मुस्लिमलाई समावेशी सिद्धान्तबमोजिम तयार गर्नुपर्छ भन्ने व्यवस्था छ। 

अर्थात् संविधानले सामाजिक न्यायको निम्ति पिछडा वर्ग, अल्पसंख्यक, सीमान्तीकृत, अपांगता भएका व्यक्ति, लैंगिक तथा यौनिक अल्पसंख्यक, किसान, श्रमिक, उत्पीडित वा पिछडिएको क्षेत्रका नागरिक पहिचान गरेकोमा ती पहिचानलाई समावेश नै नगरी समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली अन्तर्गतको समावेशी मापदण्ड बनाइयो। सो संकुचित समावेशी परिधि हास्यास्पद मात्र छैन, सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्न संविधानले अंगीकार गर्नुपर्छ भनी तोकेको समावेशी सिद्धान्त र मापदण्डसमेत विपरीत छ।

बुझाइ, व्यवहार र यथार्थ
संविधानले अंगीकार गरेको समावेशी सिद्धान्तको परिधि कुनै विज्ञले दिएका होइनन्। राजनीतिक भाष्यमा आधारित भई राजनीतिक शक्ति प्रतिबिम्बित भई संविधानमा राखिएको हो। त्यसैले समावेशी भनेको के हो भन्ने प्रश्न गर्दा व्यक्तिपिछे फरक बुझाइ भेटिन्छ। तथापि, आममान्छेले समावेशीलाई आजका दिनमा 'जातीय पहिचानको आधारमा हुने सहभागिता' बुझ्छन्, जुन गलत हो।

सर्वोच्च अदालतले समावेशीलाई जातीय आधारमा बुझ्न मिल्दैन भनी प्रस्ट पारिसकेको छ। शिक्षा क्षेत्रको आरक्षणसम्बन्धी भएको विजयकुमार पञ्जियारविरुद्ध चिकित्सा शिक्षा आयोगसमेतको मुद्दामा सर्वोच्च अदालतले संविधानको धारा १८(३) को प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशको व्याख्या गर्दै समग्रतामा राज्यले गर्ने कुनै पनि सकारात्मक विभेदको नीतिमा जातलाई उपयुक्त आधार मानेको छैन। जुनसुकै लिंग, वर्ग र समुदायको भए पनि वास्तविक पछौटेपनको पहिचान सकारात्मक विभेदको व्यवस्थाको पहिलो शर्त हो भनी प्रस्ट पारेको छ।

त्यसैले हाल अभ्यासमा रहेको समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीलाई सामाजिक न्यायसँग जोड्नुपर्ने देखिन्छ। समावेशी विपन्नता, सीमान्तकृत, उपेक्षित, पिछडिएका पूर्वशर्तबिना केवल जातजातिलाई मात्र मापदण्ड बनाए त्यसले समाजमा सामाजिक न्याय प्राप्त गर्न कुनै सार्थक भूमिका खेल्दैन। संविधानले हासिल गर्ने संकल्प गरेको समतामूलक समाज निर्माण हुँदैन। 

त्यस्तै, अर्को प्रेमलाल चौधरी, प्रधानमन्त्री तथा मन्त्रिपरिषद्को कार्यालयसमेत विरुद्ध राज्यको संरचनामा सहभागिताको हकसम्बन्धी विषयमा दायर भएको मुद्दामा सम्मानित सर्वोच्च अदालतले ‘समानुपातिक समावेशिता वर्तमान संविधानले अंगीकार गरेको संवैधानिक दुर्दृष्टि (कन्स्टिच्युसनल भिजन) हो। धारा १८ (३) र धारा ४२ (१) को साझा उद्देश्य समाजमा विद्यमान विभेदको अन्त्य गर्दै पिछडिएका जनताको हितमा विभिन्न किसिमका सकारात्मक पहल गर्ने हो’ भन्दै ‘कानूनले योग्यता र क्षमता नहेरी मुलुकको जातीय वा वर्गीय संरचनाको जनसांख्यिक अनुपातलाई मात्र हेरी समानुपातिकताको आधारमा सकारात्मक विभेदको व्यवस्था कार्यान्वयन गर्न सक्दैन। यसो भनिए वा गरिएमा कतिपय अवस्थामा सकारात्मक विभेदको व्यवस्था धारा १८(१), (२), (३) द्वारा प्रत्याभूत हक अर्थात् समानताको हकको विपरीत हुन जाने पनि हुन्छ’ भनी व्याख्या भएको छ।

अर्थात् संविधानले योग्यता र क्षमताबेगर मुलुकको जातीय वा वर्गीय संरचनाको जनसाङ्ख्यिक अनुपातमा मात्र समानुपातिक प्रतिनिधित्व खोजेको होइन। त्यसैले आरक्षण र संरक्षणको व्यवस्थालाई योग्यता र क्षमतासँग विमुख गर्न मिल्दैन। यसैबीच, सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासले समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली मार्फतका ११० सांसद उच्च वर्गका व्यक्ति रहेका र निजहरूको निर्वाचन समावेशी सिद्धान्त विपरीत भएकोले बदर मागदाबी लिई दायर गरेको रिटमा अदालतले समग्र निर्वाचनसम्बन्धी कानून नै परिमार्जन गर्नू भनी निर्देशनात्मक आदेशसमेत जारी गरेको छ।

उपरोक्त फैसलामा सर्वोच्चले समावेशितामा परेका ‘उल्लेखित वर्गमा परे पनि आर्थिक रूपले सम्पन्न, उच्च शिक्षा हासिल गरेका, पटक-पटक मन्त्री र सांसद भइसकेका, उच्च आर्थिक र सामाजिक हैसियत बनाएका सो वर्गका माथिल्लो तहमा रहेका व्यक्तिहरू नै राज्यका निर्वाचित निकायमा पुग्दा समावेशी राज्य संरचनाको स्थापना गर्ने संविधानको प्रमुख उद्देश्य नै परास्त हुन जाने सम्भावना रहन्छ’ भनी समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीको दुरुपयोगबारे सचेत गरेको छ। र, संविधानद्वारा प्रत्याभूत समानुपातिक समावेशिताको हक सुनिश्चित गर्न कानूनमा ‘थप परिमार्जन आवश्यक हुँदा आगामी आवधिक निर्वाचनपूर्व प्रतिनिधिसभा सदस्य निर्वाचन ऐन २०७४ समेतका विभिन्न तहका निर्वाचनसँग सम्बन्धित प्रचलित कानूनमा संविधानको शब्द, भाव र मर्मअनुरूप आवश्यक पुनरावलोकन गर्नू गराउनू’ भनी व्यवस्थापिका, कार्यपालिका र राजनीतिक दलको नाममा निर्देशनात्मक आदेश जारी गरेको छ।

दलभित्र सर्वसत्तावादलाई प्रश्रय
संवैधानिक दृष्टिकोणबाट प्रस्तुत विषयको विश्लेषणपश्चात्, अब यस विषयलाई दलीय संरचनाको दृष्टिकोणबाट चर्चा गर्नुपर्ने देखिन्छ; विशेष गरी दलगत लोकतन्त्रमा निर्वाचन प्रणालीले पारेको असर र चुनौती। 

विद्यमान समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमा भएको गलत अभ्यासले लोकतान्त्रिक अभ्यासमा ठूलो क्षति पुर्‍याएको छ। विशेष गरी यो प्रणालीमा टेकेर दलका प्रमुख नेता एकलौटी र स्वेच्छाचारी हुन बल पाएका छन्, जसले गर्दा दलभित्रको आन्तरिक लोकतन्त्रलाई संकुचित मात्र होइन, समग्र राष्ट्रको लोकतान्त्रिक चरित्रमै स्खलित पारेको छ।

समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमार्फत सांसद चयन गर्ने अधिकार कानूनले पूर्ण रूपमा दललाई दिएको छ। प्रतिनिधिसभा सदस्य निर्वाचन ऐन, २०७४  को दफा २८ ले  समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमा भाग लिन चाहने दलले आफ्नो दलको तर्फबाट प्रतिनिधित्व गर्ने उम्मेदवारको बन्दसूची तयार गर्नुपर्छ भन्ने व्यवस्था छ। र, दफा ६० बमोजिम निर्वाचनपश्चात् दलले प्राप्त गरेको सिट संख्या र क्लस्टरको आधारमा दलको केन्द्रीय कार्यकारिणी समिति वा सोसरहको समितिले निर्णयबाट निर्वाचित हुने उम्मेदवारको छनोट गर्ने व्यवस्था छ। र, उक्त दलबाट छनोट भएकालाई निर्वाचन आयोगले निर्वाचित घोषणा गर्ने व्यवस्था छ। 

कानूनबमोजिम नै समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमार्फत सांसद चयन गर्ने अधिकार दलको केन्द्रीय कार्यकारिणी समितिलाई सुम्पिएका कारण दलको केन्द्रीय समितिमा बहुमत भएका सभापति र अध्यक्षलाई आफ्नो अनुकूलका व्यक्ति चयन गर्न कानूनले सहज बनाएको छ। जसले गर्दा समानुपातिक प्रणालीमार्फत सांसद बन्न नेताले जनता र समाजभन्दा पनि दलको प्रमुख नेतालाई रिझाउने, फकाउने र चाकडी गर्नुपर्ने देखियो। सो अनुरूपको नै कानूनी संरचनात्मक निर्माण भएको छ। 

प्रत्यक्ष रूपमा छानिने संसद् जनताको मन र विचार जित्न केन्द्रित हुन्छन्। उनीहरूसँग सोबाहेक अरू उपाय हुँदैन। र, सामान्यतः नेताको कृपामा चयन भएका सांसद त्यही नेताप्रति वफादार हुने गर्छन्। त्यसैले दलको टिकटबाट निर्वाचित सांसदबाट छानिने संसदीय दलको नेता चुनिन राजनीतिक दलको प्रमुख नेतालाई सजिलो बनेको छ भने संसदीय दलभित्रका फरक मत राख्ने सांसदलाई दलको नेता परिवर्तन गर्न झनै अप्ठ्यारो बनाएको छ।

सांसद चयन हुने फरक प्रक्रियाका कारण संसद‍्भित्र सांसदको दुई वर्ग विकास भएको छ। एक, जनताबाट सिधै अनुमोदित प्रत्यक्ष निर्वाचित सांसद र अर्को राजनीतिक दलको नेताले इच्छाएको समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीबाट चयन भएका। अन्ततोगत्वा अहिले अभ्यास गरिएको समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीले व्यावहारिक रूपमा सार्वभौमसत्ता जनता मात्र नभई र दल नेतालाई समेत शक्तिको स्रोत केन्द्रको रूपमा विकसित गरेको छ। दलका नेता शक्तिशाली हुनुमा पनि समावेशिताको दुरुपयोग कारक बनेको छ। त्यसैले यो प्रणालीमा व्यापक सुधार अपेक्षित छ।

लोकरिझ्याइँको स्वाभाविक मित्र
मूलतः समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीले नयाँ दललाई उदाउने मौका दिन्छ। सम्पूर्ण देशलाई एक निर्वाचन क्षेत्र मानी राजनीतिक दललाई मत दिने र दलले प्राप्त गरेको कुल सदर मत संख्याको अनुपातमा त्यस्तो दलका तर्फबाट प्रतिनिधित्व गर्ने व्यवस्था समानुपातिक निर्वाचनले गरेको छ। प्रतिनिधिसभा सदस्य निर्वाचन ऐन, २०७४  को दफा  ६० (११) अनुरूप समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीतर्फ कुल सदर मतको तीन प्रतिशत वा सोभन्दा बढी मतप्राप्त गर्ने दलका उम्मेदवार निर्वाचित हुने व्यवस्था छ। अर्थात् २०७९ को आमनिर्वाचनको आँकडालाई आधार लिँदा करिब एक करोड पाँच लाख सदर मत भएकोमा देशभरबाट करिब तीन लाख १० हजार मत प्राप्त गर्ने दलले समानुपातिक प्रतिनिधि पठाउन सक्ने देखिन्छ, जुन धेरै नै कम हो। 

झन् दक्षिण एशियाली क्षेत्रमा जातीय, धार्मिकलगायत विभिन्न पहिचान छन्। त्यसो हुँदा समानुपातिक निर्वाचन प्रणालीमार्फत जातीय, धार्मिक वा अन्य पहिचानका आधारमा खोलिने दलको उदयमा सहजीकरण भूमिका खेल्ने देखिन्छ।

निचोड
मूलतः समानुपातिक निर्वाचनले नेपालमा (क) अलोकप्रिय व्यक्ति जनतामाझ नगई नेताको चाकडी गरी सिधै सांसद बनेर सम्पूर्ण व्यवस्था नै दुर्गन्धित बनाउन भूमिका खेले। (ख) दलभित्रको आन्तरिक लोकतन्त्र कमजोर बनाइ प्रमुख नेतृत्वको निरंकुश र स्वेच्छाचारी शैलीलाई मलजल गरेको छ। (ग) सस्तो लोकरिझाइँ र सामाजिक अराजकतातर्फ लाने पात्र र प्रवृत्तिलाई प्रश्रय दिएको अवस्थामा यस प्रणालीलाई परिवर्तन गर्नु अपरिहार्य देखिन्छ। झन् सर्वोच्चको फैसलाले समेत कानूनमा परिवर्तन गर्नुपर्ने आदेश दिएको छ।

विकृति अन्त्य गरी जनगुनासो सम्बोधन गर्दा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक व्यवस्था झनै सुदृढ हुँदै जानेछ। मूलतः नेपालको संविधानको मुख्य संकल्प हो– समतामूलक समाज निर्माण गर्ने, जसको प्रमुख कडी हो सामाजिक न्याय। सामाजिक न्याय सुनिश्चित गर्ने बृहत्तर उद्देश्यको विभिन्न आयाममध्ये एक हो समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली। तर समानुपातिक निर्वाचन प्रणाली आफैँ अन्तिम उद्देश्य भने होइन। तसर्थ, संविधानले परिकल्पना गरेको सारभूत समावेशीता सुनिश्चित गर्ने गरी निर्वाचन प्रणाली परिमार्जन गर्ने कार्यलाई गणतन्त्रविरोधी संज्ञा दिनु उचित हुँदैन। 

शर्मा अधिवक्ता हुन्।