सहकारी समस्याको कानूनी तथा व्यवस्थापकीय कोण

समाजका कमजोर वर्गले दुःखले आर्जन गरेको पुँजीलाई सरकारबाट इजाजत प्राप्त संस्था र संस्थाका हर्ताकर्ताले गरेको हिनामिना, लापरबाहीका कारण सहकारीका  बचतकर्ता समस्यामा छन्। सहकारी ठगीमा सरकारले केही कानूनी र प्रशासनिक पहल लिएको छ, तर त्यो पर्याप्त देखिएको छैन।

सहकारी समस्याको मूल कारण
डा. जयकान्त राउतको नेतृत्वमा गठन भएको सहकारी क्षेत्र सुधार सुझाव कार्यदल, २०८० को प्रतिवेदनअनुसार नेपालमा ३१ हजार ३७३ सहकारी संस्था छन् र यी सहकारीमा सदस्य संख्या ७३ लाख ८१ हजार ११८ रहेका देखाएको छ। यी सहकारीबाट शेयर पुँजी ९४ अर्ब १५ करोड रहेको छ भने बचत परिचालन ४ खर्ब ७८ अर्ब ३ करोड भएकोमा ऋण लगानी ४ खर्ब २६ अर्ब ३५ करोड रुपैयाँ भएको प्रतिवेदनले देखाएको छ।

अहिले सहकारीमध्ये पनि बचत तथा ऋण सहकारी संस्थामा समस्या धेरै छ। विभिन्न प्रतिवेदनमा सहकारी संस्थामध्ये करिब ५० प्रतिशत बचत तथा ऋण सहकारी संस्था रहेका र अधिकांश बहुउद्देश्यीय सहकारी संस्थाले पनि बचत तथा ऋणकै काम गरिरहेका छन्। नेपालमा सहकारी क्षेत्रको समस्या नौलो भने होइन।

पहिले पनि ओरियन्टल, कोहिनुर, स्ट्यान्डर्डलगायत विभिन्न बचत तथा ऋण संस्थामा समस्या देखिएको थियो। यस्तै समस्या देखेर राज्यले बचत तथा ऋण सहकारी सञ्चालनमा देखिएको चुनौती अध्ययन गर्न विभिन्न समिति गठन गरेको छ। २०६१ सालमा युवराज खतिवडाको नेतृत्वमा उपयुक्त कानूनी स्वरूप र संस्थागत संरचना अध्ययन समिति, २०६९ सालमा वैकुण्ठ अर्यालको नेतृत्वमा कारोबार नियमन गर्नेसम्बन्धी सुझाव समिति, २०६९ मा महाप्रसाद अधिकारीको नेतृत्वमा समस्याग्रस्त बचत तथा ऋण संस्थाको छानबिन समिति र २०७० मा गौरीबहादुर कार्कीको यस्तै समस्याग्रस्त संस्थाको छानबिन गर्न गठित जाँचबुझ आयोग गठन भएको थियो। सबै अभ्यास र अनुभवको आधारमा संसद्ले सहकारी ऐन २०४८ प्रतिस्थापन गरी नयाँ सहकारी ऐन २०७४ जारी गरेको थियो। नयाँ ऐनले पनि सबै समस्यामा सुधार गर्न सकेन। 

थुप्रै संस्था, कमजोर नियमन
नेपालको अर्थतन्त्र तीन खम्बे (सार्वजनिक, निजी र सहकारी) अर्थनीतिमा आधारित रहने संविधानको धारा ५० (३) को व्यवस्थाले गरेको छ। त्यस्तै, सहकारी क्षेत्रलाई प्रवर्द्धन गर्दै राष्ट्रिय विकासमा अत्यधिक परिचालन गर्ने निर्देशनसमेत संविधानले गरेको छ। यस संवैधानिक निर्देशन पालना गर्न संघको अधिकार सूचीअन्तर्गत 'सहकारी नियमन', प्रदेशको अधिकार सूचीअन्तर्गत 'सहकारी संस्था, संघ र प्रदेशको साझा अधिकार सूचीमा 'सहकारी', स्थानीय तहको एकल अधिकार सूचीमा 'सहकारी संस्था' र संघ, प्रदेश र स्थानीय तहको अधिकारको साझा सूचीमा सहकारी राखिएको छ।

यसरी संविधानले तीनै तहका सरकारको कार्यक्षेत्रभित्र सहकारीलाई समेटेको छ। सबै तहको सरकारसँग अधिकार हुँदा, कानून कार्यान्वयनको संक्रमण शक्ति तथा अधिकारको स्पष्ट सिमांकनको अभावले  नियमनमा अन्योल सिर्जना गर्‍यो। त्यसले समस्या झनै बल्झियो। अध्ययनले करिब २३ हजार सहकारी संस्था स्थानीय नियमन क्षेत्राधिकार भित्र पर्ने देखायो। तर स्थानीय तहमा पर्याप्त कानून र दक्ष जनशक्तिको अभाव हुँदा सहकारी प्रशासन प्रभावकारी हुन सकेन।

तरलता चापको उपज
कोभिड-१९ महामारीबाट बच्न सरकारले विभिन्न समयमा बन्दाबन्दी गर्‍यो। अत्यावश्यकबाहेक अन्य काममा रोक लगायो। समग्रतामा अर्थतन्त्र ठप्प भयो। कोरोना संकटबाट अर्थतन्त्रलाई पुनरुत्थान गर्न सरकारले कर्जा विस्तार गर्ने मौद्रिक नीति ल्यायो। धितो कर्जा, सम्पत्ति कर्जा, व्यक्तिगत आवधिक कर्जा प्रवाह गर्दा कर्जा र धितो सुरक्षणको खुकुलो व्यवस्थाको कारण सहकारीमा ऋणको माग अत्यधिक बढेको थियो। तर रुस-युक्रेन युद्ध, विश्वव्यापी मूल्यवृद्धि र विदेशी मुद्रा सञ्चिति घटेको कारण देखाई सरकारले एक्कासि कर्जा नीतिमा कडाइ गर्‍यो। जसले गर्दा समग्र वित्तीय संस्थामा तरलताको चाप बढ्यो। बैंक र वित्तीय संस्थाले बचतको ब्याजदर छोटो समयमा बढाएकाले सहकारीबाट जनताको बचत बचत बैंकतिर स्थानान्तरण हुने अवस्था भयो। घरजग्गा कारोबारमा संकुचन आएकोले लगानी फस्यो। यिनै तरलता चापको कारण बचत, ऋण र दायित्व व्यवस्थापनमा असर पर्‍यो, जसले गर्दा सहकारी क्षेत्रमा समस्या आयो। 

संरक्षणकारी नियामक औजारको अभाव
अन्य सहकारीभन्दा भिन्न प्रकारको सहकारी हुन्, बचत तथा ऋण सहकारी। बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाले बचत संकलन गरी सदस्यलाई ऋण प्रवाह गर्छ भने बचत र ऋणको ब्याजदर बीचको अन्तरबाट आम्दानी गर्छ। बैंक नभएता पनि बैंकिङ प्रकारको कारोबार गर्छन् यिनले। यस प्रकारको कारोबार गर्ने संस्थामा हिनामिना वा लगानी फस्दा तरलताको अभाव हुने जोखिम रहन्छ।

सन् २०२३ को मार्चमा अमेरिकामा 'सिलिकन भ्याली बैंक' ले आफ्नो वित्तीय दायित्व पूरा गर्न नसकेपछि त्यहाँको नियामक निकायले हस्तक्षेप गरेको थियो। नेपालमा पनि बैंक तथा वित्तीय संस्थाले वित्तीय दायित्व पूरा गर्न असमर्थ हुने परिस्थिति आउन सक्ने आकलन गरी अन्तिम ऋणदाता सुविधासम्बन्धी व्यवस्था गरेको छ।

तरलता अभाव र बचतकर्तामा 'बैंक डुब्न लाग्यो' भन्ने अविश्वासको त्रास ख्याल गरी बैंक तथा वित्तीय संस्थालाई ऋण सुविधा प्रदान राष्ट्र बैंकले गर्छ। तर सहकारीमा बाहिरी वा आन्तरिक कारणले संस्थामा तरलता समस्या आएको अवस्थामा स्थायित्व प्रदान गर्न व्यवस्था छैन। कानूनमा स्थिरीकरण कोषको व्यवस्था गरेको भए पनि त्यो बाध्यकारी थिएन। जसले गर्दा सहकारीमा बचत सुरक्षित छैन भन्ने समाचार र हल्ला बल्झिँदा झनै अविश्वासको वातावरण सिर्जना हुन पुग्यो।

संस्थाको व्यवस्थापकीय कमजोरी
सहकारी सञ्चालक र व्यवस्थापकले सहकारीलाई व्यावसायिक रूपमा सञ्चालन गरेनन्। मूलतः संस्थाको आकार ठूलो हुँदा, चुनौती थपिँदै जान्छ। त्यसो हुँदा, संस्थाले सोहीअनुसार दक्षता र व्यावसायिकता माग गर्छ। देशव्यापी रूपमा शाखा र केन्द्र विस्तार गरी बचत सङ्कलन गर्ने र आफै वा आफ्नो नातेदार, इष्टमित्र, साझेदारको मिलेमतोमा संस्थाको बचत परिचालन गर्ने परिपाटी विकसित हुँदै गयो। मूलतः घरजग्गा र धितोपत्र बजारमा शेयर खरिद गर्न लगानी गर्नेलगायत वित्तीय कारोबारमा अपनाउनु पर्ने न्यूनतम सावधानीसमेत अवलम्बन गरिएन। यिनै कारणले विद्यमान समस्या निम्तन ठूलो भूमिका खेल्यो। 

कानूनको उल्टो प्रयोग
सरकारले सहकारीमा भएको समस्या पहिचान गर्न सकेन। मूलतः सहकारीले वित्तीय दायित्व पूरा किन गर्न नसकेको (आर्थिक कारणले तरलताको अभाव भएको वा हिनामिना गरी तरलताको अभाव भएको) भन्ने फरक नछुटाई, सबैउपर ठगी मुद्दा दायर गरेको छ। खासमा हिनामिना गरी बचत अपचलन गरेको ठहर भएको अवस्थामा मात्र फौजदारी कसुरमा कारबाही गर्नुपर्ने र अन्यको हकमा आर्थिक रूपले समाधान खोज्नुपर्ने हो। तर सबैलाई एकै भकारीमा राखी ठगी देख्ने दोषी चस्माले पनि सहकारीको समस्या संकटमा परिवर्तन भयो।

संरचनागत सुधारको सुझाव 
सहकारी संस्थामा समस्या आउनु, समाधान नहुनु र निरन्तर बल्झिरहनेमा विभिन्न कारण छन्। २०८१ चैत्र १८ मा सहकारीसम्बन्धी केही नेपाल ऐन संशोधन गर्ने ऐन, २०८१ जारी गरी सहकारी ऐन २०७४ को व्यवस्था परिवर्तन गरी सरकारले केही समाधान गर्न खोजेजस्तो देखिन्छ। तर त्यस संशोधनले निकास दिन सकेन। नियमन निकायको स्वतन्त्रताको अभाव र सहकारी कानूनको फितलो व्यवस्थापकीय संरचना पनि हो सहकारी क्षेत्रको समस्या। 

प्रथमतः सहकारी ऐन २०७४ को व्यवस्थाबमोजिम सहकारी क्षेत्रको नियामक निकाय सहकारी विभाग हो। सहकारी विभाग स्वतन्त्र, स्वशासित र संगठित निकाय होइन। यसले मन्त्रालय मातहतको विभागको रूपमा काम गर्छ। विभागका आफ्नै विशेषज्ञ कर्मचारी नहुने, सामान्य प्रशासनका कर्मचारीबाट कार्य गर्ने र ती कर्मचारीको पनि छिटोछिटो सरुवा हुने हुँदा सहकारी विभागको संयन्त्रले सहकारी क्षेत्रको संवर्द्धन, दिगो विकास, स्थायित्व र विश्वसनीयता अभिवृद्धि गर्न प्रभावकारी भूमिका खेल्न सकेन।

फलतः राज्यको नियामक कमजोरीको जगमा शक्ति र स्रोतको दुरुपयोग गरी सहकारी ठगहरूको उदय भयो। यो अवस्थालाई परिवर्तन गर्न सहकारी ऐन २०७४ को २०८१ सालको संशोधनले बचत तथा ऋणको मुख्य कारोबार गर्ने सहकारीको हकमा राष्ट्रिय सहकारी नियमन प्राधिकरणको स्थापना गरेको छ। आर्थिक वर्ष २०८२ र ८३ को बजेटमा 'राष्ट्रिय सहकारी नियमन प्राधिकरणबाट बचत तथा ऋण सहकारी संस्थाहरूको प्रभावकारी नियमन गरिनेछ' भनेको छ। कानुनतः प्राधिकरण पहिलेको नियामकभन्दा धेरै अधिकारयुक्त भएता पनि प्राधिकरणको संरचना पूर्ण स्वतन्त्र छैन। तसर्थ, प्राधिकरणलाई पूर्ण स्वतन्त्र नियमन निकायको रूपमा विकसित नगरी यो प्रभावकारी नियमन निकाय हुन सक्दैन। 

दोस्रो, बचत गरिएको सहकारी सदस्यको रकम सदस्यले मागेकै बेला फिर्ता नदिनु आफैमा हिनामिना वा ठगी होइन। सबै बचतकर्ताहरू एकैचोटि बचत फिर्ता लिन आएको अवस्थामा सम्बन्धी संस्थाले रकम दिन सक्दैनन्। अतः कुनै सहकारीले वित्तीय दायित्व पूरा नगरेको वा भुक्तानी गर्नुपर्ने दायित्व भुक्तानी गर्न नसकेमा तिनलाई समस्याग्रस्त घोषणा गर्ने प्रक्रियातर्फ लाग्नु पर्छ। कानुनतः सहकारी ऐन २०७४ को दफा १०४ ले पनि दायित्व भुक्तानी गर्न नसके संस्थाको दस प्रतिशत सदस्यले रजिस्टारसमक्ष निवेदन दिने व्यवस्था गरेको छ। उक्त उजुरीका आधारमा छानबिन गर्दा समस्या देखिए समस्याग्रस्त संस्था घोषणा गर्न सक्ने व्यवस्था छ। तर समस्याग्रस्त घोषणा गर्ने कार्यमा केही जटिलता छन्, जसमा सुधार गर्नुपर्छ।

नियामक निकायले आर्थिक अवस्थाकै आधारमा कुनै संस्थालाई समस्याग्रस्त घोषणा गर्न सक्दैन। उसले केवल मन्त्रालयसमक्ष सिफारिस गर्न सक्छ। पहिले विभागको रजिस्ट्रारले सिफारिस गर्ने व्यवस्था भएकोमा २०८१ मा ऐन संशोधनपश्चात् नवगठित सहकारी प्राधिकरणले समस्याग्रस्त संस्था घोषणा गर्न मन्त्रालयसमक्ष सिफारिस गर्ने व्यवस्था छ। समस्याग्रस्त संस्था घोषणा गर्ने निर्णय नितान्त आर्थिक अवस्थाको विश्लेषणको आधारमा हुने भएकोले यस निर्णय प्रक्रियामा नियामक निकायलाई स्वतन्त्रता प्रदान गर्नुपर्छ। हालको कानूनी व्यवस्था परिवर्तन गर्नुपर्छ। 

तेस्रो, संकटग्रस्त घोषणा भएका सहकारीको सम्पत्ति व्यवस्थापन तथा दायित्व भुक्तानीसम्बन्धी कार्य गर्न नयाँ व्यवस्थापन समिति गठन गर्ने व्यवस्था छ। व्यवस्थापन समितिले सहकारीको सम्पूर्ण सम्पत्तिको लगत तयार गरी नयाँ लेखा प्रतिवेदन तयार गर्नुपर्छ। उक्त लेखाप्रतिवेदनले संस्थाको वित्तीय अवस्था अध्ययन गरी सुधारात्मक तथा उपचारात्मक कार्य गरी संस्था पुनः सञ्चालन हुन सके सोअनुरूप कार्य गर्ने, नत्र संस्थालाई दामासाही घोषणा गरी बचतकर्ताको रकम फरफारख गरी दायित्व भुक्तानी गर्ने व्यवस्था छ। 

व्यवस्थापन समितिको अध्यक्ष उच्च अदालतको न्यायाधीश भइसकेको वा सो सरहको र सदस्यमा निजामती सेवाको कम्तीमा प्रथम श्रेणी वा सो सरह, सहकारी महासंघले तोकेको प्रतिनिधि, दुई जना सहकारी क्षेत्रका विज्ञ, बैंकको अनुभव भएको वा चार्टर्ड एकाउन्टेन्ट र सदस्य सचिवमा तृतीय श्रेणी अधिकृत हुने संरचना परिकल्पना गरेको छ। यसरी सहकारी विज्ञ, वित्तीय विज्ञ, लेखापरिक्षक, चार्टर्ड एकाउन्टेन्ट वा कानूनी ज्ञाता भन्दा पनि मूलतः कर्मचारी नै हाबी हुने किसिमको संरचना कुनै पनि हिसाबले उचित होइन। यही संरचनाको कारण अहिले गठन गरेको व्यवस्थापक समितिले प्रभावकारी कार्य गर्न सकेको छैन। तसर्थ, कानूनमा सुधार गरी आवश्यकताको आधारमा नियामक निकायले स्वतन्त्रतासाथ विषय विज्ञताको आधारमा गठन गर्ने व्यवस्था मिलाउनु पर्छ।

अबको बाटो
केवल तीन खम्बे नीति अर्थनीतिको एक खम्बा मात्रै होइन सहकारी। देशका कृषक, कालिगड, श्रमिक, न्यून आय समूह एवं सीमान्तकृत समुदाय वा सर्वसाधारण उपभोक्तामाझ छरिएर रहेको पुँजी, प्रविधि तथा प्रतिभालाई स्वावलम्बन र पारस्परिकताका आधारमा एकीकृत गर्दै सदस्यको आर्थिक, सामाजिक तथा सांस्कृतिक उन्नयन गर्न उद्देश्यसाथ स्थापित संस्था हो। न्यून आय समूह एवं सीमान्तकृत समुदायको आर्थिक समृद्धि र सामाजिक न्याय सुनिश्चित गरी समतामूलक समाजको निर्माण गर्ने संविधानको प्रस्तावनाको संकल्प साकार पार्ने राज्यको एउटा माध्यम हो। त्यसैले यो संस्था समाजमा आवश्यक रहेकोमा दुई मत छैन। तर यसको प्रयोग उद्देश्यअनुरूप हुनुपर्‍यो। फितलो नियमन संरचनाको फाइदा उठाई अनुचित लाभ, हिनामिना र ठगीलगायत कार्य गर्ने अड्डा बन्नु भएन। 

सरकारले आव २०८२/८३ को बजेटमा पाँच लाखसम्मको बचत रकमको निक्षेप सुरक्षण गरिने, रकम अपचलन गर्नेको सम्पत्ति लिलाम बिक्री गरी प्राप्त हुने रकम बचतकर्तालाई फिर्ता गर्न चक्रीय कोष स्थापनाका लागि बिउ पुँजीको व्यवस्था गर्ने भनेको छ। त्यस्तै, सहकारी ऋण असुली न्यायाधिकरण स्थापना गर्ने र समस्याग्रस्त सहकारीका सञ्चालक, पदाधिकारी र कर्जा अपचलनकर्ताको सम्पत्ति एवं राहदानी रोक्का नीति अवलम्बन गर्ने मार्गचित्र देखाएको छ। दीर्घकालीन समाधानका उपाय हुन् यी मार्गचित्र, जसले क्रमशः सहकारी सुदृढ गर्दै जानेछ। 

तर अहिलेका लागि, समस्याग्रस्त वा समस्यामा भएका सहकारीको वित्तीय विवरणको यथाशीघ्र 'फरेन्सिक अडिटटेस्ट' गराई सुधारात्मक तथा उपचारात्मक आर्थिक कार्यक्रम ल्याउन सरकारले कार्य तालिकासहित निर्देशन दिनुपर्छ। त्यस्तै, यी सहकारीमा ‘क्यापिटल इन्जेक्सन’ तथा सुलभ कर्जाको व्यवस्था मिलाई सहकारीको वित्तीय चक्र चलायमान गर्नु अपरिहार्य छ। यो नगरी विद्यमान समस्या हल हुन धेरै समय लाग्नेछ। अतः जनताको लागि खोलिएको र दुःखले आर्जन सम्पत्ति राख्ने संस्थामा भएको समस्या बल्झिरहँदा समाजमा आक्रोश र नकारात्मकता फैलाउँछ। यसले राज्य र राज्य व्यवस्थालाई हित गर्दैन।