संविधान, अदालत र अध्यादेशको राजनीति

वैशाख १७ गतेका लागि आह्वान गरिएको संसद् अधिवेशन अचानक स्थगित गरी सरकारले राष्ट्रपति समक्ष विभिन्न अध्यादेश सिफारिस गर्‍यो। सहकारी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०८३; सार्वजनिक खरिद (दोस्रो संशोधन) अध्यादेश, २०८३; विश्वविद्यालयसम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, २०८३; स्वास्थ्य विज्ञान प्रतिष्ठान सम्बन्धी केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्ने अध्यादेश, २०८३; सार्वजनिक पदाधिकारीको पदमुक्तिसम्बन्धी विशेष व्यवस्था अध्यादेश, २०८३; केही नेपाल ऐनलाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश, २०८३ राष्ट्रपतिबाट जारी भइसकेका छन्।

संवैधानिक परिषद् (पहिलो संशोधन) अध्यादेश २०८३ लाई भने राष्ट्रपतिले फिर्ता पठाएका थिए। बहुमतीय प्रणालीलाई जीवन्त र निरन्तर राखिराख्न अध्यादेशमाथि पुनर्विचारका लागि राष्ट्रपति रामचन्द्र पौडेलले सरकारलाई सन्देश दिए। तर सरकारले सोही अध्यादेश पुनः राष्ट्रपति कार्यालय पठाएपछि जारी भयो। 

अहिले झन्डै दुईतिहाइ बहुमत भएको सरकारले संसद् छलेर यी अध्यादेश ल्याउनु अलोकतान्त्रिक र सार्वभौम संसद्को अपमान भएको भन्दै कतिपयले आलोचना गरेका छन्। संवैधानिक परिषद्सम्बन्धी अध्यादेशमा राष्ट्रपतिले भने जस्तै बहुमतीय प्रणाली जीवन्त र निरन्तर नहुने अवस्था भएको हो त? यो आलेख यसै विषयमा केन्द्रित हुनेछ। 

अध्यादेश र संविधान
अध्यादेश जारी गर्ने कार्यलाई सरकारले संविधान र कानूनसम्मत भनेको छ। कानूनमन्त्री सोविता गौतमले ‘अध्यादेश कुनै छद्म उद्देश्य पूर्तिका लागि ल्याइएको नभई, राम्रो र छिटो काम गर्न र सरकारलाई अझ प्रभावकारी रूपमा जनताका मुद्दा समाधान गर्न सजिलो बनाउन ल्याइएको’ भनेकी छन्। रास्वपा सभापति रवि लामिछानेले पनि ‘विगतमा भएका अनावश्यक दलीयकरण र गलत नियुक्तिलाई सच्याउन तथा आवश्यक सुधार गर्न कानूनी दायरामा बसेर गरिँदै गरेको अभ्यास’ भन्दै अध्यादेशको बचाउ गरेका छन्। 

मूलभूत रूपमा भन्दा सरकारले राम्रो र छिटो कामका लागि कुनै छद्म उद्देश्य पूरा गर्न नभई विगतको गल्ती सच्याउने प्रयासका रूपमा प्रस्तुत गरेको छ। तर मुख्य प्रश्न– के राम्रो र छिटो कामका लागि अध्यादेश जारी गर्न संविधानले दिन्छ?

नेपालको संविधानको धारा ११४ मा ‘संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने’ व्यवस्था छ। यसरी जारी भएको अध्यादेश ऐनसरह लागू हुन्छ। त्यस्तो अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संघीय संसद्को दुवै सदनमा पेस गरिने र पेस गरेको ६० दिनभित्र पारित नभए स्वतः निष्क्रिय हुने व्यवस्था छ। अर्थात्, अध्यादेश जारी गर्ने केही शर्त छन्। 

पहिलो शर्त, संसदको दुवै सदनको अधिवेशन चालु नरहेको अवस्था हुनुपर्छ। दोस्रो, तत्काल कारबाही गर्नुपर्ने आवश्यक परिस्थिति हुनुपर्छ। तेस्रो, मन्त्रिपरिषद्को सिफारिस हुनुपर्छ। चौँथो शर्त, जारी भएको अध्यादेश सदनको अधिवेशन प्रारम्भ भएको ६० दिनभित्र सदनले अनुमोदन नगरे स्वतः निष्क्रिय हुन्छ। 

मूलतः अध्यादेशसम्बन्धी शर्तहरू प्रक्रियागत देखिएता पनि धारा ११४ मा रहेको ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने वाक्यांशले यस अधिकारको संवैधानिक सीमा कोरेको छ। सरकारले राम्रो काम छिटो र असल नियतले गरेको आधारमा मात्र अध्यादेश संविधानसम्मत हुँदैन। ‘तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा’ भन्ने प्रावधानलाई अदालतमा कसरी व्याख्या हुन्छ, सो आधारमा अध्यादेश संविधानसम्मत छ कि छैन भन्ने निर्धारण हुन्छ। 

अदालत र अध्यादेश
अध्यादेश कानूनसरह भए पनि यो शर्तसहितको हो। नेपालको शासकीय स्वरूप लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संसदीय प्रणालीमा अधारित छ। संसदीय व्यवस्थामा कानून बनाउने थलो व्यवस्थापिका हो। कार्यपालिकाले व्यवस्थापिकाले बनाएको कानून बमोजिम कार्य सम्पादन गर्ने हो। त्यसैले संसद्ले बनाउने कानून नियमित हो भने, अध्यादेश अपवाद हो। तसर्थ, कार्यपालिका आफैले कानून जारी गर्दा शक्तिको दुरूपयोग गर्नसक्ने भएकाले अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारका शर्तलाई कठोरताका साथ लागू गर्नुपर्छ भन्ने संवैधानिक मान्यता छ। 

अध्यादेशको प्रावधान नेपालको संविधानमा मात्र नभई विशेषगरी दक्षिण एशियाली राष्ट्रका संविधानमा पनि छ। तर अध्यादेशको संवैधानिक सीमा कसरी र कति हुने भन्ने व्याख्या सम्बन्धित राष्ट्रका अदालतले आफ्नो लोकतान्त्रिक अभ्यासको आधारमा गर्दै आएका छन्। नेपालमा पनि अध्यादेशको विषय सर्वोच्च अदालतमा धेरै मुद्दामा परीक्षण भएको छ। सारमा सर्वोच्चले कार्यपालिकको यस अधिकारलाई फराकिलो प्रकारले व्याख्या गरेको छ। 

पछिल्लो समयमा मात्र संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७७, र त्यस्तै अध्यादेश २०७८ मा जारी गरी कुल ५२ जना संवैधानिक पदाधिकारीको नियुक्ति गर्ने कार्यविरुद्धको मुद्दामा सर्वोच्चको संवैधानिक इजलासले केही बोलेको थियो। उक्त फैसलामा न्यायाधीशद्वय मनोजकुमार शर्मा र कुमार चुडालले संविधानको धारा ११४ बमोजिम मन्त्रिपरिषद्ले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने र संवैधानिक निकायमा ठूलो संख्याका प्रमुखलगायत पदाधिकारी रिक्त भएकोले ती निकायलाई क्रियाशील बनाउन विद्यमानता प्रकट भएकोले संविधान बमोजिम नै अध्यादेश जारी भएको ठहर गरेको थिए। जुन विद्यमानताको आधारलाई न्यायाधीश सपना प्रधान मल्लले पनि समर्थन गरेकी थिइन्। उक्त फैसलामा अल्पमतमा परेका प्रधानन्याधीश प्रकाशमान सिंह राउत र न्यायाधीश नहकुल सुवेदीले मुद्दाको तथ्यमा आधारित भई फरक मत राखेका थिए। तर अध्यादेशको संवैधानिक सीमाको व्याख्यामा भने फरक मत थिएन।

हुन त, नेपाल नागरिकता (पहिलो संशोधन) अध्यादेश, २०७८  ले  साबिक नागरिकता ऐनमा रहेका प्रावधानलाई अध्यादेश जारी गरी परिवर्तन गरेको उपर मुद्दा दायर हुँदा संवैधानिक इजलासले अध्यादेश जारी गर्ने कार्यलाई सीमाङ्कन गर्ने प्रयास गरेको थियो। उक्त मुद्दाको अन्तरिम आदेशमा अदालतले ‘कार्यकारिणी अंगलाई प्रदान गरिएको अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार अंकुश वा सीमारहित भने नहुने व्याख्या गरेको छ। संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन नचलेको अवस्थामा ‘तत्काल उत्पन्न परिस्थितिको सामना गर्न कुनै विषयमा कानून निर्माण गर्नु परेमा’ मात्र जारी गर्न सकिने भनी अध्यादेशको सीमासम्बन्धी अन्तरिम व्याख्या गरेको थियो। तर उक्त मुद्दा फैसला हुँदाको समयमा नागरिकता अध्यादेश जारी गर्न नसकी स्वतः निष्क्रिय भइसकेको थियो, त्यसैले अध्यादेश बदर माग उपर रिट जारी भएको थिएन। 

त्यसैले अहिले संविधानको धारा ११४ को व्याख्या बमोजिम ‘अवस्थाको विद्यमानता’ सरकारले पुष्टि गर्न सकेको अवस्थामा अध्यादेशलाई संवैधानिक स्वीकारोक्ति प्राप्त हुने देखिन्छ।

राजनिति, व्यवस्था र अध्यादेश
अध्यादेश यस्तो शक्ति हो, जसको प्रयोगलाई प्रतिपक्षले सधैँ विरोध गर्छन्। तर सत्तामा पुगेपछि उही शक्तिको प्रयोग गरेर शासन चलाउँछन्। यो विगतदेखिकै बेथिति हो। भारत स्वतन्त्रता आन्दोलनमा होमिएका जवाहरलाल नेहरुले अध्यादेशलाई ‘लादिएको अपमान’ भनेका थिए। जब उनी भारतको प्रथम प्रधानमन्त्री बने, उनको शासनकालमा १०२ वटा अध्यादेश जारी भए।

नेपालमा पनि निरंकुश शासनविरुद्ध लडेका नेतृत्वले सत्तामा पुगेपछि अध्यादेशलाई आफ्नो राजनितिक स्वार्थको निम्ति प्रयोग गरे। अहिले बालेन शाह नेतृत्वको सरकारले देखाएको कार्यशैली पनि फरक देखिँदैन। 

शक्ति प्रयोगकर्ताहरू हरेक निर्णयलाई ‘असल नियत र परिस्थितिको उपज’ भन्दै औचित्य पुष्टि गर्न खोज्छन्।  तर एउटा तितो सत्य के हो भने, राजकाजमा गरिने अधिकांश निर्णय अन्ततः राजनीतिक स्वार्थमै आधारित हुन्छन्। त्यसैले अहिले जारी अध्यादेशमा सरकारको असल नियत छ वा छैन भन्ने बहसभन्दा, यसलाई विगतको राजनितिक स्वार्थलाई विस्तापित गर्दै नयाँ राजनितिक स्वार्थलाई स्थापित गर्ने प्रयासको रूपमा बुझ्दा बढी यथार्थपरक हुन्छ।

संस्थागत रूपमा हेर्दा, अध्यादेशको प्रवृत्तिले संसदीय व्यवस्था र लोकतान्त्रिक अभ्यास दुवैलाई कमजोर बनाउँछ। संसद्को भूमिकालाई छल्ने प्रवृत्ति बन्दै गर्दा अन्ततः संसद् ‘रबर–स्ट्याम्प’मा सीमित हुने दिशातर्फ जान्छ, जुन नेपालको अभ्यासले देखाइरहेको छ।

नेपाल त्यस्तो राष्ट्र हो, जहाँ संसद्‍मार्फत कानून निर्माण प्रक्रियामा समेत खुलेआम प्रश्न उठ्ने गरेको छ। जस्तै, निजामती विधेयकको मस्यौदामा देखिएको ‘कुलिङ अफ पिरियड’ सम्बन्धी व्यवस्थामा संसदभित्रै किर्ते भएको थियो। त्यसैले अध्यादेशलाई सहज रूपमा स्वीकार गर्नु बस्तुगत हुँदैन। नेपालको बस्तुगत आवश्यकता छिटो कानूनभन्दा पनि पारदर्शी, स्पष्ट र उत्तरदायी कानूनको हो। यस्तो कानून केवल संसद्भित्र गहिरो बहस, विधेयकको विस्तृत समीक्षा र जनस्तरमा छलफलपछि मात्र सम्भव हुन्छ।