नेपालको सुकुम्बासी संकटः एक शताब्दीदेखि आश्वासन, राजनीति र स्थायी समाधानको खोजी

नेपालमा सुकुम्बासी समस्या नौलो र आकस्मिक घटना होइन। यो दशकौँदेखि जकडिएको तीतो यथार्थ हो। यसलाई सतही रूपमा मात्र हेरियो भने गलत निष्कर्षमा पुगिन्छ। वास्तवमा, यो समस्या सामाजिक असमानता, विस्थापन, विभेद र कानूनी अस्पष्टताको परिणाम हो। नीतिगत बहसमा प्रायः सुकुम्बासीलाई ‘अतिक्रमण’ वा ‘अनधिकृत बसोबास’को साँघुरो घेराभित्र सीमित राखेर व्याख्या गरिन्छ। तर यो बुझाइ पर्याप्त छैन। सुकुम्बासी हुनु भनेको जमिनको अभाव मात्र होइन, राज्यकोष र अवसरबाट वर्षौंदेखि किनारा पारिएको गम्भीर मानवीय र राजनीतिक सवाल पनि हो।

भूमिहीनताको समस्या लामो प्रक्रियाबाट विकसित भएको हो। विगतमा भूमिहीनता पुराना संरचनाभित्रको निर्भरता र बन्धनमा लुकेको थियो। दासप्रथा अन्त्य भएपछि यो समस्या सतहमा आयो। त्यसपछि राज्यले बसोबास र पुनःबसोबास कार्यक्रममार्फत यसलाई व्यवस्थापन गर्ने प्रयत्न गर्‍यो। राणाकाल अघिदेखि राणा शासन, पञ्चायत व्यवस्था, २०४६ सालपछिको लोकतान्त्रिक परिवर्तन, २०६३ सालपछिको पुनर्संरचना र २०७२ सालको संविधानपछि पनि राज्यले भूमिहीनतालाई समस्याका रूपमा स्विकार गर्यो। यसको समाधानका निम्ति  विभिन्न संयन्त्र र आयोग बनाइयो। तर त्यसले पनि दिर्घकालीन र स्थायी समाधान दिन सकेन।

विभिन्न समयमा आयोग बने, आवेदन संकलन गरियो, कतिपयलाई जग्गा वितरण पनि गरियो, नयाँ नयाँ कार्यक्रम घोषणा भए। दशकौँदेखि हरेकजसो सरकारले यस्ता काम गरेका छन्, तर समस्या जस्ताको तस्तै रह्यो। आज सामाजिक तथा विकासका दृष्टिकोणबाट पनि सुकुम्बासी समस्या ठूलो चुनौती बनेको छ। यो केवल भूमि अधिकारसँग मात्र नभई गरिबी, जातीय असमानता, बसाइँसराइ, विपद् जोखिम, शहरीकरण र वातावरण संरक्षणसँग पनि जोडिएको छ।

कमजोर कानून वा नीति–नियमको अभावले यो समस्या समाधान नभएको होइन। बरु, स्थापित संस्थालाई निरन्तरता दिन नसक्नु जड समस्या हो। यसकै कारण सुकुम्बासीलाई स्थायी बसोबासको व्यवस्था भएन र जग्गा स्वामित्व पनि दिइएन।

नेपालमा भूमिहीनता आधुनिक समयमा मात्र उत्पन्न भएको होइन। राणा शासनअघिको समयमा गरिब तथा सीमान्तकृत मानिस बधुवा श्रम, जातीय निर्भरता र कृषिमा आधारित काम गरेर जिउन बाध्य थिए। असमान सामाजिक संरचनाभित्र भूमिहीनतालाई छुट्टै समस्याका रूपमा हेरिएको थिएन।

प्रधानमन्त्री चन्द्र शमशेरले दासप्रथा उन्मूलन गरेपछि समाजले नयाँ मोड लियो। यो सुधारले दासप्रथा औपचारिक रूपमा अन्त्य भयो। तर यसपछि समाजमा हजारौँ घरजग्गाविहीन मानिस देखापरे। उनीहरूसँग आम्दानीको सुरक्षित स्रोत पनि थिएन। त्यसपछि अमलेखगन्जजस्ता बसोबास कार्यक्रममार्फत राज्यले भूमिहीनता व्यवस्थापन गर्ने प्रारम्भिक प्रयास थाल्यो

समयक्रममा ‘सुकुम्बासी’ शब्द प्रशासनिक श्रेणीमा रूपान्तरण भयो। यो शब्द पहिले सामाजिक पहिचानका रूपमा प्रयोग हुन्थ्यो, पछि राज्यले भूमिहीन जनसंख्यालाई वर्गीकृत गर्ने कानूनी तथा राजनीतिक परिचयका रूपमा प्रयोग गर्न थाल्यो।

'आयोग संस्कृति'को उदय
२००७ सालपछि र विशेषतः पञ्चायतकालमा नेपालले भूमिसुधार ल्यायो। बिर्ता उन्मूलन ऐन, नापी सुधार र भूमि प्रशासनसम्बन्धी अन्य व्यवस्थाहरूले जमिनमाथि अभिजात वर्गको नियन्त्रण घटाउने प्रयास गर्यो। यो प्रयासको नतिजा मिश्रित आयो। ठूलो परिमाणमा भूमि पुनर्वितरण भए पनि राजनीतिक संरक्षण, पहुँचवालाको प्रभाव र कानूनको कमजोर कार्यान्वयनका कारण वास्तविक भूमिहीनहरू पूर्णरूपमा लाभान्वित हुन सकेनन्। तराईका वनक्षेत्र प्रायः राजनीतिक प्रभावका आधारमा वितरण गरियो।

२०४६ सालपछि बहुदलीय प्रजातन्त्र पुनर्स्थापना भयो। यसपछि सुकुम्बासीको मुद्दा अझ बढी पेचिलो बन्यो। यसलाई दलहरूले राजनीतिक मुद्दा बनाए। विभिन्न सरकारले सुकुम्बासी पहिचान, आवेदन प्रमाणीकरण र भूमि वितरणका लागि अस्थायी आयोग गठन गरे। तर अधिकांश आयोग आफ्नो काम सम्पन्न नगरी विघटित हुन पुगे।

बलबहादुर राई आयोगदेखि शैलजा आचार्य, ऋषिराज लुम्साली, बुद्धिमान तामाङ, चन्दा शाह, गोपालमणि गौतम, भक्तिप्रसाद लामिछाने, देवीप्रसाद ज्ञवाली, केशव निरौला र हरिप्रसाद रिजाल नेतृत्वका आयोग बने। ती सबैको ढाँचा उस्तै थियो। 

हरेक आयोगले समस्या समाधान हुने अपेक्षा बढायो। हजारौँ आवेदन संकलन गर्‍यो। केही परिवारलाई भूमि वितरण पनि गर्‍यो। तर दीर्घकालीन र सुरक्षित रूपमा भू–स्वामित्व सुनिश्चित गर्ने स्थायी प्रणालीको विकास हुन सकेन।

विसं. २०७७/७८ सम्म आइपुग्दा सरकारले भूमिहीन सुकुम्बासी, भूमिहीन दलित र अव्यवस्थित बसोबासीको नौ लाख ५१ हजारभन्दा बढी आवेदन संकलन गरिसकेको थियो। यो तथ्यांकले समस्या कति विकराल छ भनेर देखाउँछ।

नेपालको २०७२ सालको संविधानले भूमि र आवासको अधिकारलाई बलियो कानूनी आधार दियो। संविधानले भूमिहीन दलित, मुक्त कमैया र अन्य सीमान्तकृत समुदायलाई भूमि र बसोबासमार्फत सहयोग गर्ने स्पष्ट पार्यो। तर संवैधानिक मान्यता मात्रले समस्या समाधान भएन। संयुक्त राष्ट्रसंघका विशेष प्रतिवेदक ओलिभियर डे शुटरलगायत अन्य अन्तर्राष्ट्रिय पर्यवेक्षकहरूले नेपालसँग अपेक्षाकृत प्रगतिशील कानून भए पनि कार्यान्वयन कमजोर रहेको बताएका छन्। धेरै भूमिहीन परिवार अझै पनि असुरक्षित छन्।

अनौपचारिक शहरी बस्तीहरूमा खानेपानी, सरसफाइ, ढल, विद्युत् र फोहोर व्यवस्थापन प्रभावकारी हुन सकेको छैन। यहाँ प्रशासनिक जटिलता पनि छ। नागरिकता प्राप्त गर्न भूमि प्रमाण आवश्यक पर्छ, तर अर्कातिर भू–स्वामित्व प्राप्त गर्न नागरिकता आवश्यक हुन्छ। फलस्वरूप हजारौँ सीमान्तकृत परिवारलाई यो प्रशासनिक झमेलाले सास्ती दिएको छ।

इतिहासले के देखाउँछ?
नेपालको इतिहासलाई अलग–अलग घटनाभन्दा समग्र रूपमा हेर्दा केही निष्कर्ष निकाल्न सकिन्छ। पहिलो, सुकुम्बासी समस्या केवल हालको बसाइँसराइ वा अनौपचारिक शहरी बसोबासको कारणले उत्पन्न भएको होइन। यसको जरो नेपालमा लामो समयदेखि रहेको असमानता र सामाजिक निर्भरता हो। यो समस्या आधुनिक भूमि आयोग बन्नुभन्दा धेरै पहिलेदेखि अस्तित्वमा थियो। त्यसैले यसलाई केवल अतिक्रमणको रूपमा मात्र बुझ्न हुँदैन।

दोस्रो, चन्द्र शमशेरले दासप्रथा अन्त्य गर्नु एउटा महत्त्वपूर्ण मोड थियो। दासप्रथा अन्त्य भएपछि धेरै पूर्वदासहरू भूमिहीन र असुरक्षित अवस्थामा देखिन थाले। यसले किन भूमिहीन मानिस पछि गएर राज्यको प्रशासनिक चासोको विषय बने भन्ने कुरा बुझ्न मद्दत गर्छ।

तेस्रो, नेपालमा दीर्घकालीन र स्थायी संस्थाभन्दा अस्थायी र राजनीतिक रूपमा बनाइएका आयोगलाई बढी प्राथमिकता दिइयो। बलबहादुर राईदेखि हरिप्रसाद रिजालसम्मका आयोगहरूले काम त गरे, तर ती संस्थागत रूपमा कमजोर रहे।

चौथो, इतिहासले एउटै ढाँचा पटक–पटक दोहोरिएको देखाउँछ। सरकारले सुकुम्बासीलाई पहिचान गर्‍यो, वर्गीकरण गर्‍यो, आवेदन संकलन गर्‍यो, नक्सांकन र भूमि वितरण शुरू गर्‍यो। तर दीर्घकालीन बसोबास र सुरक्षित स्वामित्व सुनिश्चित गर्न आवश्यक संस्थागत निरन्तरता कायम राख्न सकेन।

पाँचौँ, समयसँगै सुकुम्बासी समस्या अझ जटिल बन्दै गयो। यो वन व्यवस्थापन, वातावरण संरक्षण, जातीय विभेद, अदालतको हस्तक्षेप र स्थानीय प्रशासनिक क्षमतासँग जोडिन पुग्यो। यही कारणले धेरै प्रयास भए पनि समस्या समाधान हुन सकेन। तर समस्या जटिल हुनु मात्र असफलताको कारण होइन। मुख्य समस्या भनेको बारम्बार हुने राजनीतिक परिवर्तनबीच राज्यले संस्थागत रूपमा कामलाई निरन्तरता दिन नसक्नु हो।

‘स्मार्ट सेटलमेन्ट’को आवश्यकता
अब नेपालमा स्थायी स्मार्ट सेटलमेन्टको रणनीति आवश्यक छ। यस दृष्टिकोणले बसोबासलाई केवल भूमि वितरणको विषय होइन, राष्ट्रिय विकास र भू–योजना कार्यक्रमका रूपमा हेर्छ। यसको उद्देश्य भूमिहीन र जोखिममा रहेका परिवारलाई सडक, पानी, बिजुली, विद्यालय, स्वास्थ्य सेवा र रोजगारीसँग जोडिएका सुरक्षित र व्यवस्थित समुदायमा बसोबास गराउनु हो। यस रणनीतिले नेपालका भौगोलिक क्षेत्रहरू एकअर्कामा भिन्न रहेको स्वीकार गर्छ।

हिमाली क्षेत्रमा सडक र सेवासँग जोडिएका सुरक्षित तथा एकत्रित बस्ती आवश्यक छन्। पहाडका जस्ता छरिएका बस्ती हिमालमा हुनुहुँदैन। मध्यपहाडमा कृषि, पर्यटन र बजारसँग जोडिएका करिडोर–आधारित बसोबासका लागि उपयुक्त छन्। तराई क्षेत्रमा चुरे र भावरका संवेदनशील क्षेत्र जोगाउँदै योजनाबद्ध शहरी विस्तार, बाढी व्यवस्थापन र कृषि–औद्योगिक विकासमा जोड दिनुपर्छ। मधेश प्रदेशमा नयाँ बस्ती विस्तारभन्दा अहिले भएकै बसोबासको स्तरोन्नतिमा प्राथमिकता दिनुपर्छ। बागमती, गण्डकी, कर्णाली, कोशी, लुम्बिनी र सुदूरपश्चिम प्रदेशमा बसोबासका निम्ति पर्याप्त भूमी छ। उचित योजना र पूर्वाधार विकास भएमा यी क्षेत्रमा लाखौँ परिवारलाई बसोबास गराउन सकिन्छ।

अल्पकालीन आयोगहरूको अस्थिर चक्रलाई प्रतिस्थापन गर्न स्थायी ‘राष्ट्रिय स्मार्ट बसोबास प्राधिकरण’को स्थापना गरेर पनि सुकुम्बासी समस्या समाधान गर्न सकिन्छ। यस्तो संस्थाले राजनीतिक संक्रमणका बाबजुद पनि नियमित काम गर्नेछ। यसले प्रदेश स्तरीय बसोबास सेल र स्थानीय कार्यान्वयन इकाइहरूलाई पनि समन्वय गर्नेछ।

भविष्यका बसोबास कार्यक्रमहरूले जग्गाका प्लटहरू मात्र होइन, अन्य धेरै कुराको सुनिश्चित गर्नु पर्दछ। हरेक बस्तीमा पानी, सरसफाइ, ढल, बिजुली, विद्यालय, स्वास्थ्य सेवाको पहुँच र जीविकोपार्जनका अवसरहरू समावेश हुनुपर्दछ। महिलाको नेतृत्वमा रहेका घरधुरी, दलित, आदिवासी जनजाति, पूर्वकमैया र विपद् विस्थापितहरूले जग्गाधनी प्रमाणपुर्जा र सामाजिक सुरक्षा पाउनुपर्छ।

स्थानीय भूमि–उपयोग सूचना प्रणालीको विकास गर्न आवश्यक छ। यसले समस्या समाधानमा सहज बनाउँछ। काठमाडौँ केन्द्रित आयोगमा मात्र निर्भर रहनु हुँदैन। स्थानीय तहहरूले सार्वजनिक भूमि, जोखिमयुक्त क्षेत्र, अनौपचारिक बस्ती, पूर्वाधार करिडोर, र सम्भावित बसोबास क्षेत्रहरूको निरन्तर अद्यावधिक हुने नक्सा तयार गर्नेछन्।

विद्यालय, क्याम्पस र शैक्षिक संस्थाहरूले जीआईएस र स्याटेलाइट प्रविधिको प्रयोगमार्फत नक्साङ्कन र प्रमाणीकरणमा सहयोग गर्छन्। यसले स्थानीय स्वामित्व बढाउने र बसोबास योजनाको विश्वसनीयता बलियो बनाउने अपेक्षा गरिन्छ। नेपालसँग पहिले नै पर्याप्त भूमि तथ्यांक, नापी अभिलेख, र विगतका आयोगका कागजातहरू उपलब्ध छन्। समस्या जानकारीको अभाव होइन, बरु विखण्डन, कमजोर समन्वय र संस्थागत अस्थिरता हो।